ANALYSE. Et si les transferts monétaires directs aux plus vulnérables étaient une clé contre la fragilisation économique découlant de la crise sanitaire.
La pandémie de coronavirus s’étend à l’Afrique. Les plus pauvres auront dans ce contexte plus que jamais besoin de soutien. Les transferts monétaires directs, sur lesquels se fondent déjà des programmes anti-pauvreté, doivent être généralisés comme partie intégrante du traitement économique des conséquences de l’épidémie. Un tel programme qui commande l’attention est celui en cours de déploiement en Guinée, qui capitalise sur des retours d’expérience mondiaux. Si la volonté politique du gouvernement guinéen de mobiliser les ressources internes, en augmentation (avec 14,2 millions de dollars budgétés en 2020), est là, l’exercice sera un temps rendu encore plus difficile face à la propagation du coronavirus en Afrique. L’épidémie d’Ebola en Guinée a, par exemple, conduit en 2015 à des pertes en PIB évaluées par la Banque mondiale à 535 millions de dollars. La pandémie en marche va aggraver la situation des populations les plus vulnérables jusqu’à poser la question de la survie, en cas notamment de confinement.
À l’horizon 2025, un programme ambitieux…
En juin 2018, le nouveau gouvernement guinéen a annoncé un objectif ambitieux pour 2025 : tirer de l’extrême pauvreté 40 % des Guinéens à cet horizon (celle-ci touche 60 % de la population), dont 400 000 personnes dès 2020, 2 millions en 2021, pour une cible de 6 millions en 2025. Opérationnel depuis novembre dernier, le programme inclut le déploiement de transferts monétaires directs à grande échelle pour dépasser les seuls projets d’infrastructures, souvent non « ruisselants » pour les populations, tout en visant l’indépendance aux bailleurs par un renforcement engagé du système fiscal, dont la faiblesse est récurrente en Afrique. Il implique d’y consacrer un choc de 2 % du PIB (et de 4 % en 2025), partant du 0,1 % précédemment dédié à de telles politiques.
La Guinée a certes enregistré une croissance autour de 10 % en 2016 et 2017, et de 6 % sur 2018 et 2019, tirée par l’industrie minière, mais c’est une « croissance pauvre en emplois », observée dans nombre de pays africains tirés par les infrastructures, et encore plus dans les pays à rente minière.
… dans un environnement de fracture entre le formel et l’informel
L’idée phare contre l’extrême pauvreté, poussée par la communauté internationale, de transferts massifs vers les populations demeure à petite échelle dans la sous-région : « Il n’y a pas eu en Afrique de politique de redistribution ou de protection sociale comme il en existe en Amérique latine ou en Asie », rappelle François Bourguignon, ancien économiste en chef de la Banque mondiale. La cause structurelle est connue : la fracture entre secteurs formel et informel pénalise à la fois la levée d’assez d’argent par le système fiscal et le ciblage de transferts directs. Le Premier ministre guinéen Ibrahima Kassory Fofana, initiateur et chef d’orchestre de la nouvelle politique anti-pauvreté, prévoit bien de l’inscrire sur le moyen terme dans une logique redistributive en dégageant des ressources financières propres. En amont, son objectif déclaré est de relever le taux de pression fiscale, actuellement de 13,5 % du PIB, jusqu’à 20 % d’ici à 2025, soit 726 millions de dollars annuel.
L’entrée en scène de nouveaux acteurs
Une nouvelle instance, la mission d’appui à la mobilisation des ressources internes, soutenue par la Banque africaine de développement et l’AFD et pilotée par la primature, a identifié deux leviers clés pour élargir l’assiette fiscale. Les exonérations fiscales et douanières coûtent 2,5 % du PIB, dont toutes n’ont pas lieu d’être. La croissance, tirée par le minier, dégage depuis 2017 une amélioration annuelle moyenne récurrente de 0,5 % de PIB.
En aval, le programme mené par l’Agence nationale d’inclusion économique et sociale (Anies), elle aussi nouvellement créée, se veut une innovation en Afrique de l’Ouest en adoptant une approche transversale intégrant des expériences réussies du Rwanda, de l’Éthiopie et de l’Inde. Le recensement biométrique des plus pauvres a commencé en novembre sur le modèle indien pour des transferts directs de 250 000 francs guinéens mensuel par ménage, qui par les temps normaux devaient débuter en mai.
Des travaux à observer, des leçons à retenir
Les travaux du Poverty Lab d’Esther Duflo, comme des travaux précurseurs sur l’éducation, ou ceux, précurseurs, sur les déterminants socio-économiques de la scolarisation par Christian Baudelot et François Leclercq, ont assez démontré la dimension multicritère de la pauvreté et de la lutte pour son éradication. Les politiques financières sont assorties d’un projet de transformation sociale : les bénéficiaires des transferts s’engageant à maintenir les enfants à l’école, à suivre le calendrier des vaccinations, à ne pas marier les filles avant 18 ans.
L’inclusion économique et sociale passera également par des travaux publics locaux rémunérés « à haute intensité de main-d’œuvre », pour un montant journalier de 35 000 francs guinéens. Enfin, l’« inclusion productive » visant l’agriculture, l’énergie et l’entrepreneuriat capitalise notamment sur l’expérience de la Délégation à l’entrepreneuriat rapide des femmes et des jeunes du Sénégal, qui y a fait ses preuves.
Le budget mobilisé en 2019 pour le démarrage du programme anti-pauvreté, 179,5 millions de dollars, est bien conforme aux ambitions avec 2,8 % du PIB national, même si, pour cette année de lancement, il a été majoritairement réglé par la communauté internationale : à côté des 9,5 millions provenant du budget national de développement ont été mobilisées la Banque mondiale, la Banque africaine de développement et l’aide bilatérale des Émirats arabes unis. L’engagement renouvelé des bailleurs du projet restera clé pour mener à bien le combat guinéen contre l’extrême pauvreté. Qui plus est, avec l’extension possible des trappes de pauvreté dans d’autres pays de la région du fait de la pandémie, la communauté internationale se doit d’avoir un intérêt accru pour les mesures de soutien matériel direct aux plus pauvres sur l’ensemble du continent africain.
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