En ce début d’année 2019, à la marge de l’actualité suscitée par le vote par l’Assemblée nationale du nouveau Code civil légalisant (sous certaines conditions) la polygamie, l’actualité de la vie publique guinéenne est aussi animée par l’épineuse question relative à l’expiration du mandat des députés de l’actuelle législature. C’est donc l’occasion d’analyser les contours juridiques liés à cette question. Pour ce faire, nous allons essayer d’abord de déterminer la date d’expiration du mandat (I), puis nous nous intéresserons à la prolongation presqu’inévitable du mandat de l’actuelle législature (II).
- Su la question de la date d’expiration du mandat
La plupart des analyses qui font l’actualité se focalisent sur les enjeux de l’expiration du mandat de l’actuelle législature. Mais, nous, dans le cadre de cette analyse nous souhaitons d’abord apporter un autre regard sur la question de la date d’expiration du mandat.
Pour la plupart des commentateurs, le mandat de l’actuelle législature expire le 13 janvier 2019. L’argument avancé par eux repose sur la combinaison de deux éléments : i) les députés de l’actuelle législature sont entrés en fonction le 13 janvier 2014 ; et ii) l’article 60 de la Constitution guinéenne (CG) dispose dans son alinéa 2 que la durée du mandat des députés est de cinq (5) ans, sauf cas de dissolution.
Pourtant, si l’argumentaire susmentionné peut paraître recevable en ce sens où, logiquement, la date d’expiration d’un mandat de cinq (5) ans qui a commencé le 13 janvier 2014 ne peut aller au-delà du 13 janvier 2019, une analyse approfondie du cadre juridique afférent à la durée du mandat des députés permet de nuancer la position défendue par la plupart des commentateurs.
Pour ce faire, nous allons nous intéresser à l’élément fondamental à partir duquel ceux qui défendent la date du 13 janvier 2019 ont construit leur argumentaire, à savoir la date du 13 janvier 2014 (date d’entrée en fonction des députés de l’actuelle législature).
Mais, avant, précisons que s’il est vrai que la Constitution à travers son article 60 fixe la durée de la législature à cinq (5) ans, il faut cependant relever que celle-ci n’indique pas le point de départ du mandat, elle laisse le soin au législateur de le déterminer. Dans le même sens, précisons aussi que l’élection et l’installation des députés devant constituer une législature sont des opérations juridiquement encadrées essentiellement par le Code électoral (CE).
C’est le sens notamment de l’article 135 du CE (version en vigueur au moment de l’élection et de l’installation de l’actuelle législature). Celui-ci stipule que : « le mandat des députés à l’Assemblée nationale expire à l’ouverture de la première session ordinaire qui suit la cinquième année de leur élection. La nouvelle Assemblée dont l’élection des députés est organisée dans le trimestre qui précède cette session entre en fonction à cette date » [1].
L’article susmentionné revêt dans le cadre de cette note un intérêt particulier. Son examen va nous permettre de comprendre que ceux qui avancent la date du 13 janvier 2019 comme date d’expiration du mandat des députés de l’actuelle législature fondent leur argumentaire sur une base illégale. Pour illustrer cela, analysons ensemble les articles 60 CG et 135 CE.
Le premier que nous avons mentionné dispose dans son alinéa 2 que la durée du mandat est de cinq (5) ans (sauf cas de dissolution), et le second prévoit que l’entrée en fonction d’une nouvelle législature se fait à l’occasion de l’ouverture de la première session ordinaire qui suit la cinquième année de l’élection de la législature qu’elle succède. Plusieurs observations peuvent être faites à partir de ces dispositions. La première consiste à révéler, qu’à l’époque de l’élection et de l’installation des députés de l’actuelle législature, en Guinée, dans les conditions normales, l’entrée en fonction d’une législature devait se faire (sauf cas de dissolution) à l’occasion de l’ouverture d’une des deux sessions ordinaires prévues par le texte constitutionnel. Cela veut dire que, dans les conditions normales, toute entrée en fonction d’une nouvelle législature qui se ferait en dehors des deux sessions ordinaires ne serait normalement pas conforme aux exigences légales.
A partir de cette première observation, nous allons démontrer que l’actuelle législature n’aurait pas dû entrée en fonction le 13 janvier 2014 mais bien plus tard. En effet, l’analyse des dispositions juridiques en vigueurs à l’époque (articles 60 CG et 135 CE) révèle que, implicitement, à travers le CE de 2010, le législateur avait légalement (grâce à l’habilitation constitutionnelle) obligé la nouvelle législature qui allait être élue pour remplacer le conseil national de transition (CNT), à entrer en fonction à l’occasion de l’ouverture de la première session ordinaire qui allait suivre son élection.
En effet, quand on prend en compte le fait que le législateur ait fixé la date d’expiration de toute législature (y compris celle qui allait être élue pour remplacer le CNT) à l’ouverture de la première session ordinaire qui suit la cinquième année de son élection ; et que pour rendre possible l’expiration du mandat d’une législature (élue pour cinq ans) lors d’une session ordinaire en année N, il faut impérativement que le mandat de ladite législature ait commencé lors de la même session ordinaire en année N – 5, sauf dispositions contraires expresses (ce qui n’est pas le cas en l’espèce).
Quand on applique ce mécanisme à l’actuelle législature qui, rappelons-le, a été élue le 25 novembre 2018, on s’aperçoit qu’au regard de l’article 135 CE, la date légale d’expiration de son mandat qui correspond à l’ouverture de la première session ordinaire de la cinquième année qui suit son élection est le 7 avril 2019. Pour ce faire, obligatoirement l’entrée en fonction des députés de l’actuelle législature devait se faire lors de la première session ordinaire de l’année N – 5, soit le 7 avril 2014.
Partant, l’entrée en fonction des députés avant le 7 avril 2014 peut s’apparenter à une violation des prévisions du code électoral en vigueur à l’époque. Ainsi, l’entrée en fonction de l’actuelle législature le 13 janvier 2014 s’est faite en violation des dispositions légales, et, de ce fait, elle peut être considérée comme illégale.
Cela implique que, logiquement, la date du 13 janvier 2014 ne peut pas servir de référence indiscutable pour le décompte du mandat des députés.
Mais, si cet éclairage peut paraître utile, elle laisse cependant plus d’interrogations qu’elle n’en résout. En effet, si l’on ne peut plus prendre la date du 13 janvier 2014 comme référence, de quelle autre date peut on valablement se servir pour pouvoir déterminer le point de départ qui permettra de déterminer le point d’arriver ?
Juridiquement, toutes les autres dates potentielles posent des difficultés. La date du 25 novembre 2013 ne peut pas être prise comme date de départ en raison non seulement du fait que ce choix, à l’instar de la date du 13 janvier 2014, ne reposerait sur aucune base légale, mais aussi et surtout en raison du fait que cela entraînerait, à date, automatiquement, une expiration du mandat des députés depuis au moins un mois. La date légale du 7 avril 2014 ne peut non plus être prise comme date d’expiration sans poser problème. En effet, le mandat des députés ayant commencé le 13 janvier 2014, laisser le mandat courir jusqu’à l’ouverture de la session ordinaire d’avril 2019 reviendrait à prolonger la durée du mandat de l’actuelle législature au-delà de la durée de cinq (5) ans fixée par la Constitution.
Il en résulte ainsi un véritable imbroglio juridique, lequel est imputable à une pratique qui s’est faite à la marge des règles juridiques. Comme c’est souvent le cas, la pratique a déréglé le dispositif en laissant place à une situation de confusion juridique presqu’inédite dans l’histoire parlementaire guinéenne. Il faut dire qu’au début de l’actuelle République, juridiquement, au regard des textes, le problème ne se posait pas. La constitution à travers son article 60 fixait la durée du mandat, et l’article 135 CE déterminait les règles qui gouvernent tant l’entame que l’expiration du mandat. Mais, dans la pratique, les autorités ont profité des insuffisances du parlement de l’époque, qui, parce qu’il n’était pas élu, théoriquement, ne pouvait pas opposer une date d’expiration de son mandat. Sauf que, cela s’est fait sans une analyse approfondie de l’ensemble des contours juridiques liés à l’entrée en fonction de la nouvelle législature.
Dès lors, la question est comment sortir de ce dilemme : faudrait-il laisser le mandat de la législature actuelle continuer jusqu’en avril 2019 tout en sachant que cela entraînera le dépassement de la durée constitutionnelle du mandat des députés ? Ou faudrait-il reconnaître la validité de l’entrée en fonction faite en violation des dispositions légales pour permettre le respect de la limitation constitutionnelle de la durée du mandat ?
Ces deux interrogations mettent en lumière les aspects juridiques qui ne semblent malheureusement pas suffisamment pris en compte dans l’analyse actuelle de la situation. D’un côté, on se retrouverait en contradiction avec la Constitution, et de l’autre on perpétuerait une pratique qui est en contradiction avec des dispositions légales.
Quand on essaie d’approfondir les deux solutions évoquées on réalise que la première peut paraître plus problématique d’un point de vue juridique en ce sens où elle implique la méconnaissance délibérée des dispositions de la loi suprême du pays. Mais, quand on abandonne cette posture, il est possible de voir dans cette solution le moyen le plus simple pour réconcilier la pratique aux prévisions légales (notamment l’article 125 CE). Pour appuyer cet argument, il peut être affirmé que, dans tous les cas, il est aujourd’hui évident pour tout le monde que le mandat de l’actuelle législature se poursuivra au-delà du 13 janvier 2019, soit au-delà de la durée constitutionnelle. Ce faisant, ne serait-il pas mieux de profiter de cette occasion pour résoudre définitivement le problème ? Il s’agit d’une piste qui peut être explorée utilement. Seulement, pour que ce soit efficace il faudrait impérativement que l’élection législative se tienne pendant les trois premiers mois de l’année 2019, et ce conformément à l’article 125 al.2 CE.
La seconde hypothèse a l’avantage théorique de ne pas méconnaître ouvertement la Constitution. Mais, comme nous l’avons déjà démontré, d’une part, elle repose sur une base illégale, et d’autre part, le respect des prévisions constitutionnelles n’est que théorique et circonstanciel ; car, comme nous l’avons affirmé plus haut, dans tous les cas, les prévisions constitutionnelles de l’article 60 CG seront méconnues par le dépassement (techniquement inévitable) de la durée de l’actuelle législature. De plus, le choix de cette hypothèse a un autre défaut, à moins que l’installation de la prochaine législature ne se fasse à l’occasion de l’ouverture d’une session ordinaire conformément aux prévisions de l’article 125 CE, il faudra que le législateur intervienne pour adapter le droit à la pratique.
Ainsi, il appert que peu importe le choix que l’on fera, les prévisions constitutionnelles seront méconnues. Partant, au regard de tout ce qui précède, une solution pragmatique peut être proposée. Elle consiste à prolonger le mandat des députés à partir du 13 janvier 2019 tout en fixant le cadre d’organisation de l’élection législative à venir de sorte à ce que l’entrée en fonction de la nouvelle législature se fasse à l’occasion de l’ouverture d’une session ordinaire. Ainsi, la législature à venir s’inscrira dans un cadre légal et l’irrespect des prévisions de l’article 60 CG aura au moins servi à résoudre le problème de l’incohérence.
Nous espérons que les autorités publiques et les acteurs politiques feront cette fois les choix appropriés pour sortir une fois pour toute de cette situation. Cela dit, il faut noter que dans un passé récent ils ont plutôt fait des choix qui n’ont eu pour effet que d’entretenir le flou et les contradictions. Ce fût le cas lors des votes en 2017 de deux textes importants à savoir le nouveau code électoral et le Règlement intérieur de l’Assemblée nationale.
Au moment du vote de ces deux textes, il est apparut clairement que les autorités n’avaient pas pris conscience des insuffisances de l’actuel cadre juridique. En effet, si elles avaient tiré les conséquences de l’illégalité réalisée en janvier 2014 à cause de l’entrée en fonction prématurée des députés de l’actuelle législature, cette situation d’inconfort juridique aurait pu être évité lors de la révision du Code électoral en février 2017. Mais, au lieu de cela, le législateur organique de 2017 a fait le choix de reconduire sans aucune modification l’article 135 précité dans le nouveau code électoral. Ainsi, la loi organique L/2017/039/AN du 24 février 2017 portant code électoral révisé de la République de Guinée reprend in extenso dans son article 125 les dispositions précitées de l’article 135 de l’ancienne version du Code électoral. Cela a pour conséquence non seulement de perpétuer l’illégalité mais aussi de favoriser d’autres violations lors des prochaines entrées en fonction des nouvelles législatures (si rien n’est fait).
A cette négligence du législateur organique s’ajoute celle de la Cour constitutionnelle qui, lors du contrôle constitutionnel systématique des lois organiques qu’elle réalise avant l’éventuelle promulgation de celles-ci, n’a pas relevé les problèmes juridiques que l’article 125 du nouveau code électoral revêtait en terme de contradiction entre ce qu’il prévoit et la pratique instaurée depuis janvier 2014.
Tout ceci n’est pas de nature à rendre optimiste. D’ailleurs, aux incohérences précitées, il est possible de rajouter l’article 2 de la loi organique adoptée le 4 juillet 2017 portant règlement intérieur de l’Assemblée nationale. En effet, alors même que le législateur organique a fait le choix en février 2017 de reconduire les dispositions de l’article 135 à l’article 125 CE, l’avant dernier alinéa de l’article 2 du règlement intérieur de l’Assemblée nationale (RIAN) consacre, à peine quatre mois plus tard, de nouvelles règles pour l’élection des députés. En ce sens, l’article 2 stipule que : « l’élection des députés est organisée au premier mois du dernier trimestre de la cinquième année de la législature en cours, conformément aux dispositions du code électoral ». Cette disposition vient s’ajouter au flou et entretient les contradictions avec d’une part les articles 125 CE et 2 du nouveau RIAN ; et d’autre part entre les prévisions différentes des deux articles (125 CE et 2 RIAN) et la pratique observée.
En outre, concernant l’avant dernier alinéa de l’article 2 du nouveau RIAN, il y’a lieu de s’interroger sur la constitutionnalité des dispositions qu’il prévoit, et ce nonobstant le fait que, théoriquement, le CE qui est une loi organique est passé devant la Cour constitutionnelle. En effet, nos doutes reposent sur le fait que le règlement intérieur de l’Assemblée nationale représente la loi interne de l’institution, elle ne peut normalement s’appliquer qu’à l’intérieur de l’Assemblée nationale et seulement pour régir le fonctionnement interne de celle-ci (voir en ce sens notamment l’article 67 CG). Dès lors, recourir à un tel acte pour fixer des règles étrangères au fonctionnement interne de l’institution peut, à notre avis, poser un problème de conformité avec la constitution. Surtout que, les questions électorales sont en principe régies par le Code électoral en vertu même de la Constitution.
- Sur la prolongation presqu’inévitable du mandat des députés
De toute évidence, le mandat des députés de l’actuelle législature sera prorogé. Dès lors, les questions utiles que l’on pourrait se poser après avoir dénoncé avec vigueur et raison sont celles de savoir comment inscrire cette démarche dans une procédure qui serait à la fois pragmatique et respectueuse des règles qui gouvernent tout État de droit.
Ainsi, nous tenterons de répondre à plusieurs questions concernant la faisabilité juridique, la procédure, et les conséquences juridiques et politiques qui en découleraient.
De la faisabilité
Pour répondre à la première question, l’article 30 de la loi organique L/2011/06/CNT portant création, organisation et fonctionnement de la Cour constitutionnelle peut être utilement invoqué. Après avoir annoncé dans son premier alinéa que la Cour constitutionnelle intervient dans la prolongation du mandat des députés, ledit article stipule dans son alinéa 3 qu’«en cas de circonstances particulièrement graves et si le mandat de l’Assemblée nationale devait être prorogé, la Cour constitutionnelle est, dans ce cas consulté par le président de la République ».
Il résulte de cette disposition qu’en principe le mandat des députés peut être prorogé. Alors, certes, il aurait été mieux si les dispositions à invoquer pour une telle opération étaient inscrites dans le texte constitutionnel, mais, d’emblée, convenons-en, que le fait que ce soit les dispositions d’une loi organique qui servent de référence pour la prorogation du mandat des députés n’a aucune incidence véritable sur l’opération. Cela dit, intéressons-nous aux seules conditions pouvant justifier la prorogation du mandat. A cet effet, nous pouvons mentionner : i) l’expiration imminente du mandat, ii) l’adhésion même implicite de l’Assemblée nationale, iii) la consultation préalable de la Cour constitutionnelle par le président de la République et iv) les circonstances particulièrement graves.
Le premier point étant unanimement établi, seuls les trois derniers points feront l’objet d’un développement sommaire. Concernant l’adhésion même implicite de l’Assemblée nationale, il y’a lieu d’affirmer que si la prorogation du mandat de la législature demeure possible, celle-ci ne pourrait se faire sans l’adhésion (même implicite) de l’Assemblée. En effet, les élus composant l’Assemblée peuvent librement, individuellement ou en groupe, décider de ne plus siéger au-delà de la durée légale du mandat. Aucune procédure ne peut contraindre les membres de l’Assemblée de poursuivre leur mandat. Ainsi, juridiquement, ils peuvent décider de démissionner en bloc.
Le troisième point concerne le président de la République. C’est la seule référence expresse au président de la République en matière de prorogation du mandat des députés. En la matière, il s’agit d’une compétence personnelle du président de la République. La question est dès lors : est-il possible pour le président de la République de refuser de consulter la Cour constitutionnelle lorsque le mandat de la législature arrive à expiration ? Si la question demeure non tranchée, on peut cependant légitimement considérer que dans un tel cas de figure le président doit saisir la Cour constitutionnelle dès lors que celle-ci doit obligatoirement être consultée et qu’elle ne peut pas s’autosaisir.
Le quatrième point est le plus important au regard de l’actualité guinéenne. Sommes-nous dans des cas de circonstances particulièrement graves comme le mentionne l’article 30 précité ? En effet, à partir de quand peut-on considérer que des circonstances sont particulièrement graves ? Que peut désigner la notion de circonstance ? Comment mesurer la gravité ? Est-il possible de considérer les incapacités techniques, les désaccords politiques ou les difficultés financières comme circonstances pouvant justifier la prorogation d’une législature ? Il est difficile de répondre avec précision à ces questions. Seule la Cour peut le faire de manière efficace. En la matière, c’est l’incertitude totale, et tout dépendra de l’interprétation que fera la Cour constitutionnelle si elle est saisie pour la prorogation du mandat.
De la procédure de prorogation
A propos de procédure c’est le vide total. Sauf erreur de notre part, aucune procédure n’est prévue à cet effet. Plusieurs questions demeurent ainsi en suspens : qui a le pouvoir de demander la prorogation ? Qui a le pouvoir de proroger ? Jusqu’à quand est-il possible de proroger ? Face au vide juridique, nous allons tenter de répondre à ces questions. Ainsi, pour nous, la demande de prorogation du mandat des députés doit émaner du président de la République. C’est ce dernier qui, en constatant ou après notification par le Bureau de l’Assemblée nationale de l’expiration imminente du mandat des députés, a, en vertu notamment de l’article 45 CG (au terme duquel il est dit que le président de la République assure le fonctionnement régulier des pouvoirs publics et la continuité de l’État), le pouvoir de consulter la Cour pour une éventuelle prorogation du mandat.
De même, en vertu du même article 45 CG précité, il est possible de considérer que le pouvoir de proroger le mandat des députés est une compétence du président de la République. Cela dit, une question demeure aussi à cet effet, quelle est la marge de manœuvre dont il dispose après la prorogation ? Pourrait-il par exemple revenir sur l’acte de prorogation avant le terme de celui-ci, ou son pouvoir en la matière prend fin avec la publication de l’acte procédant à la prorogation ? La réponse à cette question pourrait être utile pour mieux aménager le calendrier électoral, l’expiration du mandat de la législature prorogée et l’entrée en fonction de la nouvelle législature.
Relativement à la question de la durée, les textes ne limitent pas dans le temps la prorogation. Ainsi, elle peut être accordée tant pour un mois que pour un an, même si, inscrire une telle opération dans la durée reviendrait à porter un coup terrible à la construction de l’État de droit, en ce sens où cela priverait les citoyens du droit constitutionnel de choisir librement les personnes qu’ils souhaitent pour les représenter au parlement.
Des conséquences éventuelles de la prorogation
Relativement aux conséquences juridiques que la prorogation pourrait avoir sur une Assemblée, il y’a lieu d’indiquer que, l’Assemblée dont le mandat a été légalement prorogé jouit de tous les droits et pouvoirs reconnus aux députés lorsqu’ils siégeaient pendant la durée légale du mandat. Ils peuvent ainsi, à titre d’exemple, voter les lois et contrôler l’action gouvernementale sans qu’il ne puisse leur être reprochée la prorogation. Partant, le handicap d’une assemblée dont le mandat a été prorogé n’est donc pas juridique, il concerne plutôt la légitimité. En effet, c’est plus dans la conscience collective que se trouve le véritable problème. Le peuple n’adhère que très rarement à ces opérations qui sont vues le plus souvent comme des manœuvres émanant d’un pouvoir mal intentionné et irrespectueux des règles démocratiques.
En ce sens, l’impossibilité pour l’ancien président de l’Assemblée nationale d’assurer l’intérim en 2008 après le décès de l’ancien président de la République au motif que le mandat de l’Assemblée qu’il présidait avait expiré plusieurs années auparavant en est l’exemple parfait.
[1] A noter que l’article 135 précité a été transformé en article 125 dans le nouveau code électoral. Le contenu de l’article n’ayant pas changé dans les deux versions nous allons à ce stade prendre comme référence l’article 135 CE
Cellou DIALLO, juriste – Doctorant en droit
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